农地产权稳定一定会增加
农户农业长期投资吗？
——基于合约约束力的视角
作者：徐志刚 崔美龄
作者单位：南京农业大学经济管理学院
原文刊发：《中国农村观察》2021年第2期
一、引言
一直以来，产权稳定被认为是促进农地流转市场发育（钱忠好，2002；田传浩、贾生华，2004；付江涛等，2016）和保障农业长期投资（俞海等，2003；郜亮亮等，2011）的关键。随着农业劳动力大量转移，中国农地流转市场迅速发展，在政策的不断引导下，农地流转书面合约数量逐年上升，农地流转市场逐步规范化。截至2017年，农地流转书面合约覆盖面积达到3.50亿亩，占比达到68.3%。政策引导规范农地流转交易的理由之一是它能够保障农地经营权稳定性，促进转入户的农业长期投资（黄季焜、冀县卿，2012；Deininger and Jin，2006；Jacoby et al.，2002）。但是，随着全国农地流转合约的规范化，农业长期投资却并未明显改善，且在近些年呈现走低的趋势。据《中国农业统计资料》数据显示，全国流转耕地签订书面合约的份数由2010年的2019万份增长到2017年的5536万份，增长超过1倍。然而，大致同期内，农用大中型拖拉机数量增速明显放缓，从2008~2012年的年均增长19.3%放缓至2013~2017年的6.7%；农村住户农业固定资产投资额更是由2008~2012年的年均增加17.2%变为2013~2017年的年均减少1.4%。许多研究表明，规模户的农业生产投资普遍不足（陈洁、罗丹，2012；钱克明、彭廷军，2013；孙小龙等，2019），在土地平整与改良、基础设施建设等方面投资的种粮规模户不足10%（陈洁、罗丹，2012）。值得思考和研究的问题是，为什么正规合约的普及并没有带来农户长期投资的明显增加？是农地产权稳定并不一定会增加农户长期投资，还是流转合约的规范化不能保障农地经营权的稳定，又或者是产权稳定激励农户长期投资的作用需要特定条件而当前普遍缺失？现有研究多从农地流转合约视角，分析合约的类型、期限对农地经营权稳定性的影响，并进一步讨论其如何影响转入户的投资决策（郜亮亮等，2011；Li et al.，1998；Besley，1995），但这类研究均基于合约被完全执行的基本假设。在农地流转中，利益纠纷仍然是一种普遍现象（罗必良、刘茜，2013）。根据《全国涉乡村经济案件数据报告》统计，2017年全国新收农村土地承包合同纠纷民事一审案件4.12万件，同比上升12.61%。调解时间长、交易成本高导致众多的流转纠纷和矛盾不了了之（张磊、罗光强，2018）。2017年中央“一号文件”提出“探索土地流转履约保证保险”，将流转履约的重要性提升到一个新的高度，政策反复强调本身也表明农地流转履约并不尽如人意。关注和探讨农地流转合约履约问题，对于提高农地流转效率和激励农业长期投资具有重要的现实意义。为此，本文研究农地流转合约安排（类型与期限）对转入户农业长期投资的影响及合约约束力的作用，并利用农业资源禀赋和经济发展水平差异显著的黑龙江、河南、浙江、四川4省679户转入户调查数据进行实证检验。本文的学术边际贡献和特色表现在以下两方面：一是在解析合约安排对农户农业长期投资行为影响的理论机制时，将合约约束力纳入分析框架，并剖析其影响机制，丰富和深化了农地产权对农户长期投资影响及作用条件的认识；二是基于4省经营规模异质性较强农户的一手调查数据，分析合约安排和约束力对转入户长期投资行为的影响，并以合约执行率和纠纷解决率两个指标共同测度合约约束力，同时使用工具变量处理内生性问题，提高和保证了参数估计的可靠性与有效性。
二、文献回顾与理论分析：
考虑合约约束力
按照现代产权理论，清晰的产权是实现资源交易与最佳配置的前提。事实上，资源得到最佳配置并不仅仅要求产权具有明晰性、专有性和可转让性等，还要求产权界定具有可操作性，而这一点恰恰是多数研究忽视或重视不够的地方。既有研究多只考虑合约中租金、类型与期限等条款对农地流转和农户土地投资行为的影响，假定合约条款都是可以完全执行的，忽略了现实中履约环境和合约约束力对合约可操作性与可执行性的影响。这可能使得合约界定的产权变得不充分，不能或只能部分发挥其理论上应有的作用。已有研究通常从流转合约的类型与期限角度考察农地经营权的稳定性，但忽略了履约环境和合约约束力的影响。一般而言，流转市场中的书面合约比口头合约更为正式，对租金形式、期限等规定更为详尽，农地经营权更稳定。然而，由于外部环境的不确定性、复杂性，信息难以被获取或证实，缔约双方在有限理性基础上达成合约（Grossman and Hart，1986），合约的不完全是常态（朱文珏等，2016）。即便合约内容设计完美，第三方难以“洞察”缔约双方重要信息或成本很高也可能导致合约执行的不完全（Macaulay，1963）。因而，合约的执行需要依赖“抵押、触发策略、声誉、信任”等保护机制（Hart and Moore，1990），保护合约执行的机制不健全、不完善会导致合约缺乏有效约束力，进而使书面的、长期的流转合约存在违约风险，单单依靠合约形式或条款并不一定能保障流转农地经营权的稳定。从现实来看，农地流转合约的约束力不足主要体现在以下两方面：一方面是保障合约执行的制度约束不足，可以归结为三点：第一，涉及农地经营权流转的法律法规存在一定的适用性冲突。由于颁布时间、政策背景的差异，涉及农地经营权流转的部分法律规范存在矛盾（李学清、王少怡，2011；张占锋，2018），可能引发多元主体的利益冲突，产生流转农地的经营权纠纷。第二，农地流转纠纷的仲裁、调解机构不健全。根据《农村土地承包法》第五十五条，村民委员会、乡（镇）人民政府调解是解决农地流转纠纷的最主要途径。然而，在中国特殊的农地产权构架下，土地承包经营权的流转实际上受到行政部门、集体经济组织和承包人三方的制约（张颖，2010）。村民委员会、乡（镇）人民政府是农地流转的参与方或利益方（张明君，2013），他们存在“运动员”与“裁判员”的双重身份，很难保证调解结果的公平与公正。第三，流转缔约往往缺乏有效的担保机制与担保品。由于农地产权的特殊性与复杂性，以及流转双方利益的多元化，尚缺少有效的担保机制与担保品来增加农地流转合约的违约成本，保障合约的严格执行。另一方面是合约纠纷的解决成本高。从农户角度来看，纠纷发生后是否选择调解或仲裁取决于解决纠纷的成本收益比较，但纠纷解决程序繁琐、周期长会产生高昂的交易成本，严重制约了被违约方索赔的积极性，导致众多的流转纠纷和矛盾不了了之。当违约行为得不到惩罚或惩罚力度不足时，合约当事人可能明目张胆地违约，书面和长期合约往往成为一纸空文。综上所述，法律制度和执法机构不健全，流转合约实施所需的担保机制（刘凤芹，2003）、权属证明、司法仲裁制度等不完善（叶剑平等，2010；付江涛等，2016），流转纠纷的调解时间长、交易成本高，都会导致合约约束力不足。受制于这种不完善的履约环境与合约约束力的不足，农地流转市场中书面和长期合约存在较大的违约风险，这削弱了经营权的稳定性，并影响其对转入户农业长期投资的激励效应。据此，本文提出并将检验研究假说：合约约束力不足会影响流转中签订书面与长期合约农地的经营权稳定性，削弱对转入户农业长期投资的激励效应。
三、计量经济模型与实证结果
为检验合约约束力对转入户长期投资的影响，需要比较在不考虑合约约束力与控制合约约束力两种情况下，农地流转合约安排对转入户投资影响的差异。本文构建农地流转合约安排对农户农业生产投资影响的计量经济模型，进一步在模型中引入合约安排与合约约束力的交乘项，以检验合约约束力在农地流转合约安排对农户农业生产投资影响中的作用。合约履约行为可分为双方当事人按照约定内容完全执行和违约时按照违约权责追责两种情况，所以合约约束力可以体现在合约执行和纠纷解决两方面，笔者分别选择村庄合约执行率、纠纷解决率作为衡量合约约束力的代理变量。
本文采用的数据来源于课题组2018年8月开展的“粮食规模化生产情况”调查及2019年4月的电话补充调查。调查采用了多阶段抽样法，选择区域跨度较大、农地流转市场和社会经济发展差异明显的黑龙江、河南、浙江和四川4省，保证了样本的代表性和异质性。在每个样本省份内随机选择4个市（县），每市（县）内选择2个乡镇，每个乡镇内随机选择4个村抽取32个粮食生产农户，总体涵盖了4个省16个市（县）32个镇（乡）128个村的1033个粮食生产农户，其中包括679个转入耕地的农户。调查主要收集了农户的家庭人口特征与就业、农业生产（农地流转、生产投入与产出、产品销售）、家庭收入与支出、风险偏好等信息，还收集了样本村庄的资源禀赋、农业生产、农业政策、经济水平、社会治理、自然灾害等信息。
计量经济模型结果显示：在不考虑合约约束力时，合约类型和合约期限对转入户基础建设投资与机械投资有显著的正向影响，表明农地流转中书面合约和长期合约对转入户的基础设施与机械投资有显著的促进作用。在控制合约约束力时，合约类型与合约期限变量系数为正、不显著；但无论是选择合约执行率，还是选择纠纷解决率作为合约约束力的代理变量，合约类型、合约期限与合约约束力交乘项的系数均为正，且在统计上显著，表明在合约约束力较强的区域，流转中签订书面合约和长期合约的转入户更有可能进行农业长期投资，即合约约束力不足会削弱流转中签订的书面合约与长期合约对转入户农业基础设施与机械投资的激励效应。
四、研究结论与政策含义
随着农地流转市场的快速发展，农地转入户农业长期投资不足成为制约农业生产效率提高和农业现代化发展的重要问题。本文将合约约束力引入产权稳定性对农户投资决策影响的分析框架，探讨合约安排对农地转入户农业长期投资的影响，并着重考察合约约束力在上述影响机制中的作用，利用黑龙江、河南、浙江和四川4省农户抽样调查数据进行实证检验。实证结果表明：农地流转的书面与长期合约有增强经营权稳定性并激励转入户农业长期投资的作用，但这一作用的发挥需要合约约束力的保障。不考虑合约约束力时，农地流转中签订书面、长期合约的转入户进行基础建设投资和农业机械投资的可能性更高。在控制合约约束时，无论是选择合约执行率，还是选择纠纷解决率作为合约约束力的代理变量，在合约约束力较强的区域，流转中签订书面合约和长期合约的转入户更有可能进行农业长期投资，即合约约束力不足会削弱流转中签订的书面合约与长期合约对转入户农业长期投资的激励效应。
研究结论可能具有以下政策含义：第一，加强农地流转市场的监督与管理。构建农地流转信息收集和发布平台，制定统一规范的合同示范文本，明确合约双方的权利、义务以及违约责任。建立大宗农地流转利用的备案机制，强化村集体组织发包方的监管作用，防范风险。第二，健全乡村治理的法律体系。完善农地产权制度等相关法律法规，提高执行效率；健全与承包地经营权相关联的公证、仲裁等机构，强化纠纷调解处理能力，有效保障和维护流转双方权益；加强农地法规和政策的宣传教育，强化农户的维权意识。
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